Un error recurrente entre las autoridades del ejecutivo -especialmente entre la tecnocracia actual- es que tienen una concepción muy pequeña del Estado, y al momento de diseñar sus políticas o programas omiten a la diversidad de actores e instituciones que operan entre los funcionarios de un ministerio ubicado en Lima y el ciudadano que hace uso de los servicios del Estado. No los omiten totalmente, claro, pero sí para tomar decisiones relevantes en la definición e implementación de políticas que tienen que ver directamente con el desarrollo regional y local.
Este estilo de gestión surge de la idea de que en los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales no existen suficientes capacidades de gestión, que no ejecutan bien su presupuesto o lo hacen en obras banales que no derivan en resultados. La salida simple que se le da a esta situación es la recentralización de las competencias de los Gobiernos Regionales, o la neutralización de dichos actores en instancias de diálogo político y coordinación intergubernamental. Cuando sabemos que, la incapacidad del Estado tiene que ver con reformas institucionales mal dirigidas o abandonadas como es el caso del proceso de descentralización.
Un claro ejemplo se puede ver en el Ministerio de Educación. El año 2015 ha estado marcado por una serie de medidas que alertan un carácter recentralizador de las competencias en educación, que afianza un modelo de gestión desconcentrado antes que descentralizado:
1. La promoción de una Ley de Institutos y Escuelas de Educación Superior que crea el organismo denominado EDUCATEC, responsable de administrar todos los institutos públicos, dependiente del MINEDU. Ello implicará, como señala la ley, la recentralización de las competencias de los GR en materia de gestión de la educación superior técnica, incluyendo sus recursos humanos y financieros.
2. La delegación de funciones de gestión del servicio educativo de la educación básica de 13 GR al MINEDU, a través de los convenios de gestión de los Colegios de Alto Rendimiento. Para el 2016 serán 22 Gobiernos Regionales los que cedan sus funciones al Ministerio de Educación.
3. La política de infraestructura educativa está siendo dirigida casi por completo por el MINEDU. Los resultados del Censo de Infraestructura Educativa del 2013 sólo los maneja el MINEDU y a la fecha no han sido entregados a los Gobiernos Regionales salvo en informes parciales y acotados. Esto le resta capacidad a los GR para conocer la problemática de su propio territorio, diseñar y planificar sus políticas, en una materia que es de su competencia.
4. En relación a la gestión del presupuesto, el 2015 se ha tenido un incremento del presupuesto educativo en un 22% en relación a los años anteriores, y del 0.25% del PBI. Este incremento (4000 millones de soles) se ha centralizado en el gobierno nacional y está asignado a medidas definidas por el Ministerio de Educación. No obstante, son los Gobiernos Regionales quienes han ejecutado el 60% de esos recursos vía transferencias realizadas a lo largo del año. Es claro que esta manera de gestionar el presupuesto centraliza las decisiones en el gobierno nacional y sólo se incorpora a los GR para la fase de ejecución. Recién en el tercer trimestre del año se transfirió recursos para mejorar las condiciones operativas de las UGEL para la contratación de personal CAS, cuestión elemental que el proceso de descentralización nunca tomó en cuenta en la transferencia de funciones.
5. La estrategia para operar las prioridades nacionales (COAR, Jornada Escolar Completa, programa de Inglés, Soporte pedagógico, etc.) en los distintos departamentos ha llevado al MINEDU a formar equipos de hasta 20 funcionarios contratados por el MINEDU en cada Gobierno Regional, generando un aparato paralelo a las Direcciones Regionales de Educación, y capturando a los mejores cuadros regionales con remuneraciones que triplican o cuadruplican la remuneración que un GR puede cubrir. Esta estrategia desmantela la posibilidad de fortalecer las capacidades que tanto se le exige a los Gobiernos Regionales. Así, esta dinámica está re-centralizando la toma de decisiones en el mismo territorio.
6. Finalmente, la estrategia de coordinación intergubernamental se ha visto bastante debilitada en este último año. En vista del incremento de la cantidad de intervenciones y programas del MINEDU, era previsible que la dinámica de las instancias de coordinación intergubernamental se intensificaran. Sin embargo ha sucedido todo lo contrario. De las 4 sesiones reglamentarias al año, sólo se ha realizado una en el caso de la Comisión Intergubernamental del sector Educación, y dos en el caso del Directorio de Gerentes de Desarrollo Social y Directores y Gerentes Regionales de Educación.
Estas medidas se realizan sin reconocer los logros y potencialidades que tienen los Gobiernos, los mismos que se expresan en la mejora de los logros de aprendizaje en los últimos años, en la capacidad de ejecución presupuestal por encima del MINEDU, en los avances de reformas institucionales en los Gobiernos Regionales de San Martín, Piura, Arequipa, La Libertad y Lambayeque, entre otros, que son esfuerzos por contar con una estructura organizacional acorde a las necesidades y prioridades de la región, su población y su territorio.
Si bien el MINEDU ha realizado importantes avances por fortalecer la gestión descentralizada del sistema educativo (coordinación intergubernamental, lineamientos de gestión descentralizada, profesionalización de la gestión pública, simplificación administrativa, sistemas de información, incentivos financieros, mapas de procesos), en este último tramo de la gestión se han tomado decisiones de peso como la recentralización del presupuesto y de las competencias regionales, lo cual coloca al MINEDU en una posición paradójica frente a la descentralización educativa. Posición que contradice el rol de rectoría que le toca al MINEDU y que debilita la institucionalidad que se quiso fortalecer desde hace 4 años en este sector.
En este marco, aún hay posibilidades de revertir algunas de estas medidas, por ejemplo modificando el dictamen de la Ley de Institutos y Escuelas de Educación Superior que está pronto a debatirse en el pleno del Congreso de la República. Los Gobiernos Regionales se han pronunciado al respecto solicitando la modificación de las funciones del EDUCATEC como un órgano que vela por la calidad e idoneidad de la educación superior técnica, en lugar de generar un paralelismo con el aparato de los Gobiernos Regionales, lo cual sólo traerá doble gasto de los recursos públicos e ineficiencia en la gestión. Asimismo, estos han solicitado su incorporación en el consejo directivo del EDUCATEC, así como de los gremios empresariales para dotarle de idoneidad y pertinencia a las políticas o estrategias que impulse dicho organismo.
