La integración regional es un aspecto sustantivo de la descentralización
La descentralización es, como hemos repetido una y otra vez, la única de las reformas estructurales prometidas por la transición democrática, que se mantiene en pie. La integración de los actuales departamentos en nuevas y más grandes regiones es un aspecto medular de la descentralización, en la medida en que apunta a conformar nuevos y mas fuertes polos de poder político y de desarrollo económico con capacidad de cuestionar realmente el centralismo político y económico que buscamos cambiar.
Desde esta perspectiva, el referéndum convocado para el mes de octubre en el que la ciudadanía de 16 departamentos debe decidir sobre si apoyar o no su integración en 5 nuevas regiones, constituye un momento crítico en el proceso descentralista. De mantenerse la fecha de las consultas convocadas y de lograrse la aprobación de una, dos o más de las propuestas de integración planteadas, se estará dando un gran impulso a la descentralización como proceso y se generarán mejores condiciones para lograr sus objetivos en el terreno de la redistribución del poder tanto como en el del desarrollo, mejorando la negociación de la dirección y velocidad de la transferencia a las regiones y las localidades de recursos presupuestales, programas, proyectos, empresas y competencias con el Gobierno Nacional.
El Reglamento del Decreto Legislativo No. 955 de Descentralización Fiscal aprobado por el Ministerio de Economía y Finanzas es un atentado contra la integración de las regiones y contra el proceso descentralista.
Mediante DS 114-2005-MEF el Ministerio de Economía y Finanzas ha promulgado el Reglamento del Decreto Legislativo No. 955 (de inicios del año 2004) que aprobó la Ley de Descentralización Fiscal. Ya tenemos, finalmente, la versión oficial de lo que entiende el MEF por “incentivos” a la integración.
El DS no deja duda alguna: los recursos equivalentes al 50% del impuesto general a las ventas, el selectivo al consumo y el impuesto a la renta de las personas naturales no son adicionales sino sustitutorios a los que ya reciben las regiones. En efecto, en su Art. 17, inciso a, el Reglamento aprobado establece con claridad que esta “asignación … sustituirá en igual importe a las transferencias presupuestales que realiza el tesoro público.” Quedan así descartadas las expectativas de las autoridades regionales y los líderes sociales de recibir los montos establecidos en los Expedientes Técnicos, que sumaban aproximadamente 1,900 millones de soles, como consecuencia de estimar como recursos adicionales el 50% del valor de los recursos que esas regiones generan por concepto de IGV, ISC e IRPN.
El Reglamento tiene una serie de problemas adicionales. Por ejemplo, la Ley señalaba como incentivo que los Gobiernos Regionales podrían retener para si, el incremento que lograsen en la recaudación tributaria en sus regiones como recurso de inversión. Se entendía que la base era lo actualmente recaudado, pero el Reglamento aprobado precisa que esta eventual mayor recaudación a ser retenida en las regiones, se estimará sobre las metas fijadas cada año.
El Reglamento contempla la necesidad de hacer estimaciones de tributación efectiva para saber lo que realmente tributan las regiones, pues ahora las empresas, que mayoritariamente, fijan su domicilio fiscal en Lima, aparecen tributando en la capital. Este planteamiento queda como un estimado a futuro, sin impacto inmediato, práctico, en los estimados actuales de tributación ni en la descentralización fiscal. ¿No era acaso posible establecer definitivamente que las empresas deben fijar domicilio fiscal ahí donde generan la renta sobre la que se tributa, para de esa manera sincerar de una vez por todas el mapa tributario del país? En esta materia, la norma se limita a establecer que se construirá dicho mapa.
También se establece como incentivo en el Reglamento que las nuevas regiones retendrán para si como recursos de inversión los ahorros que hagan en el marco de su integración en gastos corrientes. Es decir, la integración regional entendida como estrategia de ahorro en personal al mismo tiempo que las regiones siguen pagando la planilla de los trabajadores públicos y tienen que fortalecer su capacidad de gestión para asumir nuevas e importantes competencias.
De manera general, el Reglamento desarrolla una concepción de la descentralización fiscal que consiste en dar a las regiones los recursos necesarios para seguir pagando la planilla y ejercer las competencias que se les vayan transfiriendo, cerrando la puerta a una descentralización fiscal que realmente plantee la reforma tributaria, es decir la manera como se establecen, cobran y distribuyen los impuestos en el Perú. De esta manera, el Reglamento de la Descentralización Fiscal más que promover una sustantiva reforma en este terreno, apunta a asegurar la estabilidad tributaria que el Marco Macroeconómico Multianual del MEF establece como objetivo para este periodo.
En sentido estricto, el único incentivo real contemplado en el Reglamento aprobado no responde a ningún criterio de descentralización fiscal, pues se trata de la asignación -por una vez- de una suma fija (840 millones de soles) a ser entregada e lo largo de cuatro años (2007-2010) a las regiones que se integren, a razón de una quinta parte (42 millones de soles anuales) para cada una.
El monto resultante de esa decisión es ciertamente inferior a los recursos estimados en los Expedientes Técnicos presentados por los Gobiernos Regionales y aprobados por el CND y la PCM (840 millones de soles en 4 años versus los 1,900 millones resultantes de estimar el 50% de la recaudación tributaria en las 16 regiones que participan en los actuales procesos de integración). Ello con el agravante que tales recursos no resultan de la descentralización fiscal pues no constituyen una asignación permanente de una parte de los impuestos recaudados, sino que son recursos que se asignan por una sola vez para un periodo determinado en virtud de una disposición complementaria, transitoria y final del reglamento. No obstante, tales recursos representan un incremento promedio del 40% de los recursos de inversión de los que hoy día disponen las regiones que participan de los procesos de integración.
En esta perspectiva, el CND está en la obligación de confirmar dos ofrecimientos que ya hizo públicos: un millón de dólares para cada región resultante de la integración para fortalecer su capacidad de preparar proyectos de inversión técnicamente solventes y un millón de dólares para cada región resultante de la integración para ser usado como aporte de contraparte para captar recursos de inversión. Esperamos que el ente oficial ratifique que estos ofrecimientos siguen en pie y que habrá recursos para apalancar y gestionar mejor nuevos fondos de inversión.
Hay que persistir en la realización del Referéndum y en la apuesta por la integración regional. Desde regiones más grandes y más fuertes hay que prepararse para una negociación global sobre la descentralización fiscal y la marcha general de la descentralización
¿Como reaccionar entonces frente a un Reglamento que violenta de manera abierta el espíritu de la Ley que reglamenta, pero que al mismo tiempo asigna recursos adicionales de inversión que no son despreciables para varias regiones? Más precisamente, ¿qué impacto tendrá este Reglamento en la actitud de los Gobiernos Regionales y la ciudadanía frente al referéndum sobre la integración regional del 30 de octubre?
Una reacción natural puede ser la de “patear el tablero” y llamar a votar por el no e incluso rechazar la realización misma de las consultas de octubre, denunciando la diferencia que significa este Reglamento en relación con la Ley de Incentivos y las expectativas de las autoridades y la ciudadanía de las regiones. Esta ha sido la reacción de los Presidentes Regionales de Lima Provincias y Piura, que habiendo defendido la fecha de la consulta popular y promovido la integración de sus regiones, anuncian ahora que harán campaña por el no por considerar que el Reglamento confirma que han sido engañados en el tema de los incentivos. Consideramos, sin embargo, que se trata de una reacción equivocada. Creemos, como lo han señalado recientemente los Presidentes Regionales de Pasco, Cusco, Ayacucho, Ancash, y Junín, que lo que conviene a la descentralización es seguir apostando por la realización del referéndum y el voto por la integración.
Las razones principales para la integración de los actuales departamentos apuntan a regiones nuevas y más grandes que les darán sin duda mejores condiciones para promover y planificar el desarrollo regional y local, además de mayor poder y capacidad de negociación con el gobierno nacional. Siendo estas las dos razones principales, es también claro que los incentivos fiscales no son la razón central de la integración.
En segundo lugar, es evidente que regiones más grandes y más fuertes tendrán mejores condiciones para negociar con el Gobierno Nacional una verdadera descentralización fiscal, que involucre la transferencia de competencias que permitan implementar políticas regionales, las mismas que exigen inversión tanto en recursos humanos como en equipamiento y fortalecimiento de capacidades de los gobiernos regionales.
En tercer lugar, es necesario construir un acuerdo político y una propuesta técnica de transferencia gradual. de estos recursos a las regiones que se integren. Ese era precisamente el objetivo deseado de esta norma. En ese camino, tenemos la seguridad que lograda la aprobación ciudadana de las propuestas de integración regional, habrá mejores condiciones para cambiar el Reglamento.
Considerando estos elementos, pensamos que la mejor respuesta a la situación creada es persistir en la lucha por mantener el 30 de octubre como la fecha del referéndum y seguir apostando por la integración de los actuales departamentos en nuevas y más grandes regiones. Tras la aprobación ciudadana de las propuestas de integración regional, se abrirá inevitablemente un nuevo escenario para desarrollar las acciones políticas y legales necesarias para modificar el DS 114-2005-MEF haciendo viable en el tiempo una verdadera descentralización fiscal.
En ese proceso, será necesario desarrollar desde los gobiernos regionales y la propia sociedad civil, una propuesta más acabada que incluya: i) un sinceramiento del mapa tributario del país haciendo que las empresas fijen domicilio fiscal y tributen ahí donde desarrollan las actividades económicas que generan el tributo, ii) un nuevo estimado del porcentaje de esos recursos que debe pasar a ser de “libre disponibilidad” para inversión de las regiones y las localidades, iii) un cronograma para hacer efectiva esa transferencia en el tiempo, iv) una estrategia de desarrollo de capacidades regionales y locales para la gestión de esos recursos adicionales de inversión.
Hay pues que criticar los contenidos del DS 114-2005-MEF y a la vez, persistir en la realización del referéndum de octubre, buscando la integración de las regiones, mientras se preparan las propuestas técnicas y de acción que permitan la verdadera descentralización fiscal que genera tanta resistencia
Autor:
Grupo Propuesta Ciudadana
Fecha de Publicación:
Mié, 14/09/2005
