En su mensaje a la nación, el presidente Alan García definió la descentralización como una de las políticas fundamentales y orientadoras de su gobierno. Si bien esto no es en sí mismo suficiente, es indudable que pone el tema en el centro de la agenda política nacional, lo cual es relevante para su impulso y profundización.
En el mensaje se han delineado ideas que son importantes para la descentralización, algunas de las cuales queremos resaltar: a) la transferencia de todas las funciones definidas en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales; b) el incremento sustantivo de recursos de inversión para las regiones; c) la conformación de una región piloto. Además se señalaron transferencias específicas, y acciones que el gobierno nacional viene implementando en las regiones y localidades.
El discurso se ubicó en el plano general, y se dejaron ausentes varios temas claves como son la descentralización fiscal, el fortalecimiento de los gobiernos regionales y locales, la participación ciudadana y la transparencia. La imagen general que proyectó el discurso fue la falta de una visión integral e integradora del proceso descentralista, problema que viene desde que se instaló la actual administración. Se evidencian nuevamente las dificultades del gobierno para actuar en función de una transformación que, por sus características y dimensiones es de una gran complejidad. Se puede argüir que, por el tipo de mensaje, las ideas planteadas son necesariamente generales, pero a la fecha ninguna instancia responsable del tema en el Ejecutivo ha hecho precisiones o ampliado los alcances y el sentido de los planteamientos presidenciales.
Un aspecto preocupante del mensaje es que ha reflejado la intención de presentar al país la imagen de que ya todos, o casi todos, los recursos y funciones están en las regiones. Sin embargo, esto no se corresponde con la realidad y estamos aún muy lejos de una organización del Estado bien definida y basada en una distribución precisa de responsabilidades políticas, administrativas y normativas entre los tres niveles de gobierno. La dinámica cotidiana del Estado nos muestra que el gobierno nacional está muy lejos de ser una instancia normativa como la que planteó el presidente García. La transferencia de todas sus funciones y recursos a las regiones y municipalidades está distante de ser un proceso consolidado.
Los 25 gobiernos regionales y las 2027 municipalidades tienen hoy más de 11,300 millones de soles, de los 16.000 millones a los cuales se refirió el presidente como el volumen total que hay para inversión. Se trata de un incremento significativo y de una oportunidad para las localidades y regiones. Sin embargo, estas cifras globales tienen características sobre las cuales nada se dijo en el mensaje. El 62% de este monto es producto de los ingresos por canon y regalías, los cuales se concentran sólo en una tercera parte de los departamentos y en un porcentaje muchísimo menor de municipalidades. Tampoco se precisó que una gran parte de estos recursos no corresponde al 2007, pues su ejecución está prevista entre junio de este año y mayo del próximo.
En relación con los recursos de inversión se extrañó también la ausencia de propuestas para enfrentar las dificultades del gobierno nacional, de los gobiernos regionales y de las municipalidades para gestionarlos en forma eficiente y con visión estratégica. Es positiva la simplificación de los procedimientos señalada en el mensaje, pero es insuficiente. No se mencionaron las iniciativas de diversos gobiernos regionales por reformar sus estructuras de gestión o para formar fondos que permitan una mejor y más sostenible gestión financiera de estos recursos. Tampoco se ha recogido la propuesta de integrar de manera transparente en los recursos de inversión todas las fases del proyecto, desde el diseño hasta la evaluación de su ejecución. En el tema de fortalecimiento de las capacidades institucionales, el mensaje es un papel en blanco.
Si el discurso tuvo vacíos significativos en relación con el manejo de los recursos de inversión, el panorama es aún más confuso y preocupante en lo que se refiere a la transferencia de competencias y funciones. Se repitió el compromiso de transferir todas las funciones señaladas en la Ley Orgánica de Regiones este año, pero se dejó sin respuesta algunos temas particularmente críticos. No se dijo nada sobre la carencia de un marco normativo que adecue al gobierno nacional al proceso de descentralización, lo que bloquea toda posibilidad de precisar los roles de cada nivel de gobierno en las denominadas competencias compartidas, las cuales representan más del 50% de las competencias claves para la formulación de políticas regionales. Por el contrario, el discurso proyecta la imagen de que todas las responsabilidades están ya o estarán muy pronto en las regiones. Mantener esa ambigüedad e imprecisión facilita el encubrimiento de responsabilidades y deja espacio para la definición arbitraria del campo de intervención del gobierno nacional.
Pero no sólo se dejó de tratar el tema de la delimitación de roles de cada nivel de gobierno, sino que tampoco se dilo nada sobre los recursos humanos, técnicos y financieros que requiere el ejercicio descentralizado y eficiente de las funciones. Voces oficiales y oficiosas buscan vender a la opinión pública la idea de que estamos ante un problema de falta de voluntad política de las autoridades regionales. Lo que no se dice es que hasta el día de hoy, el MEF no ha hecho un costeo de las funciones a ser transferidas. En este terreno es clara la concentración de recursos en el gobierno nacional, lo cual no se condice con la supuesta transferencia de todas las funciones a las regiones y municipalidades.
Lo que viene sucediendo con la inseguridad en las carreteras es un claro ejemplo de que no se trata de un tema menor. Un gobierno nacional que desempeñó muy mal o que simplemente no hizo absolutamente nada sustantivo en el tema, exige a los gobiernos regionales que, sin los recursos para implementar de manera eficiente este tipo de sistemas, mejore el control de las carreteras nacionales, regionales y locales. Esta actitud es el sustento con el cual se busca justificar la voluntad de retornar al gobierno nacional esas funciones, ofreciendo aquello que le niegan a las regiones, es decir invertir mayores recursos para llevar adelante una estrategia efectiva contra la informalidad y la precariedad que caracteriza a nuestro sistema de transporte público.
El planteamiento de conformar una región piloto careció nuevamente de precisiones y se dejaron de lado temas que vienen siendo trabajados y que son relevantes para avanzar hacia un nuevo ordenamiento del territorio nacional. Las Juntas de Coordinación Interregional no fueron incluidas en el mensaje, ni siquiera en forma de declaración de interés. Menos aún se han recogido las propuestas de ampliar sus funciones a fin de convertirlas en referentes para un sistema de planificación que se sustente en las dinámicas económicas, sociales y políticas que trascienden la actual demarcación departamental. Dicho sea de paso, es cuestionable que a un año de gobierno, el presidente García mantenga en el limbo la conformación del Centro de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), instrumento clave para dar forma a un sistema nacional descentralizado de planificación, que dé proyección y contenido integral a la conformación de las regiones.
Tampoco se incluyó en el mensaje la conducción del proceso y la imprescindible articulación intergubernamental. La conformación y sostenida consolidación de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales no mereció una frase en el discurso. Se ponen en evidencia las limitaciones del gobierno para entender que la descentralización es una política nacional. Se trata de transformar y fortalecer el Estado, para lo cual la complementariedad y la colaboración entre los tres niveles de gobierno es una condición. Para el gobierno nacional es muy difícil aceptar la idea de compartir el poder. La descentralización no es sólo separación clara de roles sino también definición de estrategias y mecanismos para una acción concertada.
En general podemos señalar que nos encontramos ante un mensaje que anuncia el compromiso del gobierno con la descentralización, pero en el que se sigue manteniendo la ambigüedad y el desorden en aspectos estratégicos de la reforma. El gobierno da muestras de estar más interesado en generar las condiciones para señalar las responsabilidades e incumplimientos de los gobiernos regionales, que en aprovechar la voluntad de concertación y la capacidad de gestión que exhibe un significativo número de estas autoridades. Esperamos que las precisiones ofrecidas en el mensaje, a cargo de los Ministros de Estado, signifiquen en el terreno de la descentralización la construcción de una estrategia definida y concertada.
